10月21日，《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》提交第十三届全国人大常委会第十四次会议审议。

记者经过梳理发现，此次未成年人保护法堪称大修，新增网络保护和政府保护两章，条文从72条新增至130条。

值得关注的是，修订草案特别就未成年人的监护责任做出相应的规定。其中，家庭保护专章中细化家庭监护职责，首次具体列举监护应该做的行为和禁止行为。特别新增政府保护专章，明确规定父母或其他监护人不能履行监护责任的由国家临时监护或长期监护。在司法保护专章中则新增规定，侵害未成年人权益的可由司法机关中止或撤销其监护人资格。

北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华告诉记者，这次草案修改涉及到20多个条款跟监护相关，“针对家庭教育、国家监护，以及司法对家庭监护的司法保障，这次未保法草案都作出了具体规定。基本构建起了未成年人监护制度的基本框架，是这次立法的一个重点，也是一个亮点。”佟丽华说。

“政府保护”专章

对国家监护制度作出详细规定

未成年人保护法修订草案对未成年人的国家监护制度进一步明确，事实孤儿、监护人侵害未成年人权益等问题有望得到解决。

与现行未成年人保护法相比，草案增设“政府保护”专章，对国家监护制度作出详细规定。修订草案提出，国务院和县级以上地方人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促、指导有关部门做好未成年人保护工作。

草案拟确立国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责。对于符合法定情形的未成年人，由县级以上人民政府代表国家进行监护。各级民政部门承担临时或者长期监护职责，教育、卫生健康、公安等部门应当根据各自职责予以配合。

修订草案规定，监护人不履行或者因故不能履行监护职责，且短期内无法指定或者不适合委托其他人代为照护导致未成年人无人照料的；遭受监护人严重侵害需要被紧急带离等情形的未成年人，应当由国家对其进行临时监护。临时监护期限一般不超过一年。临时监护期满后仍无法查明或者确定监护人的，由国家进行长期监护。

此外，草案还针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题，完善了委托照护制度；细化中止和撤销监护人资格制度，并对刑事案件中未成年被害人的保护措施等内容作出进一步规定。

拟首次明确家庭监护

出现困境国家监护制度补足

记者发现，在草案的政府保护专章中专门增加了国家临时监护和长期监护这一规定。

据草案第86条，对于监护人不履行或者因故不能履行监护职责，且短时间内无法指定或者不适合委托其他人代为照护导致未成年人无人照料等情况的应由国家对其进行临时监护。

据草案第87条，父母死亡、失踪且无其他依法具有监护资格的人的；父母无监护能力且无其他依法具有监护资格的人等情况的应该由国家进行长期监护。佟丽华表示，这次草案修改涉及到20多个条款跟监护相关，最关键的是明确了家庭监护和国家监护的关系以及衔接。

中国政法大学副教授苑宁宁也告诉南都，从实践来看，家庭监护最有利于未成年人的健康成长。但家庭监护经常面临一些困境，比如父母监护能力不足，监护意识欠缺，监护方式不当等。“根据宪法规定，当家庭监护出现问题的时候，国家有义务和责任进行监护，这时候就需要国家监护制度。”

苑宁宁指出，现行的草案对于国家监护有一定的逻辑层次，首先，国家应对家庭监护进行监督，监督父母或其他监护人是否正确全面履行了监护职责。其次，国家有支持家庭监护的义务，当家庭监护面临困境的时候，国家应当为父母或其他监护人提供家庭教育、亲职教育，培养他们的监护水平和监护能力。

细化家庭监护责任

明确列举监护禁止行为

南都记者发现，现行的未保法在家庭保护专章中规定了父母或者其他监护人应当对未成年人履行监护职责和抚养义务，禁止对未成年人实施家庭暴力，虐待，遗弃等行为，对于未成年人吸烟，酗酒，流浪，沉迷网络等行为则规定预防和制止。对比草案，各项规定相对模糊和宽泛。此次修订草案则细化了家庭监护职责，具体列举监护应该做的行为和禁止行为。据草案第14条规定，父母或者其他监护人应当履行的监护职责包括为未成年人提供生活照顾，关注未成年人的身心健康，教育、引导未成年人以及对未成年人进行安全教育等。草案第15条则明确规定，父母或者其他监护人不得虐待、遗弃、暴力伤害未成年人；不得放任未成年人实施违法犯罪行为；不得放任未成年人吸烟、酗酒、流浪、失学、辍学、沉迷网络等。

佟丽华认为，这是这次立法的一个非常大的变化，“原来未成年人保护法说监护人的职责是什么，对于需要做什么、不能做什么缺乏具体的规定。这次未保法对此作出了具体的规定，显然更具备可操作性。”

苑宁宁告诉南都，此次修法，基本构建了以家庭监护为主，以国家监护为辅和兜底的完整的未成年人监护体系，具体列举家庭监护职责的内容和禁止行为，对于父母或者其他监护人是否全面履行了监护职责有着非常明确的指向意义，也更加有利于在实践当中识别父母或者其他监护人是否就监护职责履行到位。

拟首次明确性侵虐待未成年人

将被撤销监护资格

记者关注到，在草案的司法保护专章中也对家庭监护责任做出了相关规定：对于不履行监护职责或严重侵害被监护的未成年人合法权益的，由司法机关中止或撤销其监护人资格。据草案第99条，怠于履行监护职责导致未成年人处于危困状态的；教唆、利用未成年人实施违法犯罪的；胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨的；具有以上情形之一且经教育不改正的，人民法院将中止其监护人资格，由国家进行临时监护。据草案第101条，性侵害、出卖、遗弃、长期虐待、严重暴力伤害未成年人的；中止的监护人资格被恢复后，再次出现符合中止监护人资格情形的将由人民法院撤销其监护人资格。

北京青少年法律援助与研究中心研究员张雪梅告诉南都，过去，针对困境儿童必须得严重到撤销监护人资格的程度，司法才有规定。这次草案中增加了监护人中止制度，能够更有效应对实践中如服刑人员无法履行监护责任的问题，以更好的保障困境儿童的权益。“这说明家庭监护这方面的司法干预措施多样化了，也进一步明确了国家监护兜底的问题。”张雪梅说。

佟丽华则建议，不论是父母侵害孩子权益，比如虐待，还是不履行监护责任，都要加大追责的力度。从立法和法律执行的方向的角度来说，就是要加大对家庭职责的监督力度。他举例，留守儿童的父母虽然外出打工但不能不履行监护责任，仍要对孩子的日常教育和管理问题做出安排。

苑宁宁则认为，无论是中止还是撤销监护人资格，都有着非常严格的限定条件。在实践当中，应当予以从严掌握，必须在符合特定的法定情形下，而且在符合最有利于未成年人利益的原则下才能够使用。